Introducción
La imposición de sanciones administrativas por consumo o tenencia de drogas en lugares públicos constituye uno de los temas más polémicos del Derecho administrativo sancionador en España.
La aplicación del artículo 36.16 de la Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC) ha originado un intenso debate sobre los límites del poder punitivo del Estado, la estricta observancia del principio de tipicidad y la exigencia de que la Administración acredite de manera rigurosa la verdadera naturaleza de las sustancias incautadas.
La discusión se vuelve aún más compleja cuando lo incautado no es tetrahidrocannabinol (THC) ni un derivado psicoactivo, sino cannabidiol (CBD) u otras sustancias no fiscalizadas.
Y es que el CBD, aunque químicamente pertenece a los cannabinoides presentes en la planta Cannabis sativa L., carece de efectos psicotrópicos y ha sido reconocido expresamente por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) como no constitutivo de narcótico (Sentencia TJUE, asunto C-663/18, Kanavape).
Esta conclusión supone que sancionar su tenencia o consumo no solo es desproporcionado, sino también contrario al principio de legalidad sancionadora.
El marco legal: artículo 36.16 LOPSC
El artículo 36.16 de la LOPSC configura como infracción grave:
“El consumo o la tenencia ilícitos de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, aunque no estuvieran destinadas al tráfico, en lugares, vías, establecimientos públicos o transportes colectivos”.
De esta descripción legal se desprenden dos elementos esenciales que deben concurrir necesariamente:
- La acción típica: consumo o tenencia de la sustancia en un espacio de carácter público.
- El objeto típico: que lo incautado sea efectivamente una droga, estupefaciente o sustancia psicotrópica.
Si falta cualquiera de estos dos elementos, la sanción deviene inválida.
Además, la carga de probarlos corresponde íntegramente a la Administración, ya que en el Derecho sancionador rige con toda intensidad el principio de presunción de inocencia reconocido en el artículo 24 de la Constitución Española.
La problemática del CBD
Como mencionábamos anteriormente, CBD es un cannabinoide natural, no sintético, que no genera efectos psicoactivos.
No altera la coordinación, la memoria ni la percepción sensorial, por lo que no afecta a la conducción ni a la seguridad vial. En consecuencia, equipararlo al THC o al cannabis psicoactivo es jurídicamente inaceptable.
En el caso C-663/18 (Kanavape), el TJUE declaró que:
- El CBD no puede ser calificado de narcótico según la Convención Única de 1961.
- Solo podría restringirse su circulación o sancionarse su uso cuando existan pruebas científicas sólidas que demuestren un riesgo real para la salud pública.
Este pronunciamiento ha de interpretarse en relación con el artículo 36.16 LOPSC: si la sustancia no es droga ni estupefaciente, sancionar por su posesión o consumo vulnera de forma directa el principio de tipicidad.
El análisis de las sustancias: la exigencia de probar la psicoactividad
En la práctica, la mayoría de expedientes sancionadores se apoyan en actas policiales donde se hace constar simplemente que la sustancia intervenida es “cannabis”.
Esta identificación genérica es insuficiente. No basta con afirmar que es cannabis: es imprescindible demostrar que tiene capacidad psicoactiva.
El Manual de Naciones Unidas ST/NAR/40 establece un criterio técnico para diferenciar entre cáñamo y cannabis droga: el Índice de Psicoactividad (IP), que se calcula con los niveles de THC, CBD y CBN:
IP = (THC + CBN) / CBD
IP < 1 → cáñamo o cannabis tipo fibra (no droga).
IP > 1 → cannabis con carácter de droga.
Numerosas resoluciones judiciales españolas han acogido este criterio.
Por ejemplo, la Sentencia del Juzgado Penal nº 8 de Valencia, 359/2020, o la Sentencia de la Audiencia Provincial de Barcelona, 361/2023, han archivado procedimientos porque no se acreditó la psicoactividad de la sustancia.
Estas decisiones ponen de manifiesto que el mero etiquetado como “cannabis” sin un análisis completo es insuficiente.
La cadena de custodia como garantía esencial
La validez de cualquier prueba analítica depende también de la correcta cadena de custodia. Si en el traslado desde la incautación hasta el laboratorio se producen lagunas, saltos de custodia o retrasos injustificados, el resultado queda viciado. En estos casos, debe prevalecer la presunción de inocencia.
Ejemplos de ello son la Sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo nº 3 de Pontevedra (96/2021) y la Sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo nº 5 de Oviedo (265/2018), que anularon sanciones por no garantizarse adecuadamente la trazabilidad de la sustancia.
La ruptura de la cadena de custodia no solo cuestiona la fiabilidad de la prueba, sino que invalida jurídicamente el procedimiento sancionador.
La delimitación del “lugar público”
Otro aspecto problemático es la definición de “lugar público”.
En este sentido, la Instrucción nº 7/2025 de la Secretaría de Estado de Seguridad ha aclarado de manera definitiva la cuestión relativa al consumo o tenencia de drogas en el interior de vehículos particulares estacionados.
El artículo 36.16 de la LOPSC tipifica como infracción grave únicamente el consumo o tenencia en lugares, vías, establecimientos públicos o transportes colectivos, sin mencionar los vehículos privados.
Partiendo de la doctrina constitucional y del Tribunal Supremo —STS 1317/1999 y STS 569/2013— se reconoce que el vehículo particular, aunque no sea equiparable al domicilio a efectos de inviolabilidad, sí goza de un cierto grado de privacidad y genera una expectativa razonable de intimidad.
La STC 170/2013 del Tribunal Constitucional refuerza esta idea al afirmar que dicho ámbito se determina precisamente por la existencia de una expectativa razonable de confidencialidad.
Por ello, la Instrucción 7/2025 establece que el consumo o la tenencia de drogas en el interior de un vehículo particular utilizado exclusivamente como medio de transporte y estacionado no puede considerarse subsumible en las infracciones del art. 36.16 LOPSC.
Incluir estas conductas supondría una interpretación extensiva o analógica prohibida en materia sancionadora.
Cuestión distinta sería el consumo en vehículos en tránsito, donde podrían concurrir ilícitos penales, bien en la modalidad de delito contra la salud pública o incluso contra la seguridad vial.
En consecuencia, imponer sanciones administrativas por portar o consumir CBD —o cualquier otra sustancia— dentro de un vehículo estacionado constituye una aplicación indebida del precepto y vulnera el principio de tipicidad.
Reflexiones doctrinales y críticas
Desde una perspectiva doctrinal, el uso del artículo 36.16 LOPSC para sancionar conductas vinculadas al CBD refleja una distorsión de la legalidad sancionadora. Se observa una tendencia de la Administración a utilizar la fórmula “sustancia herbácea identificada como cannabis” sin comprobar si el producto realmente posee efectos psicoactivos.
Este proceder resulta incompatible con los estándares europeos y con la exigencia de motivación reforzada en materia sancionadora.
Asimismo, se plantea un problema de proporcionalidad. Incluso en supuestos en que se pudiera acreditar un leve contenido en THC, sancionar con multas de hasta 10.000 € por una conducta sin riesgo para la salud pública genera una respuesta desproporcionada y contraria a la función reeducadora que debería tener el Derecho administrativo sancionador.
Conclusiones
- El CBD no es estupefaciente y su posesión o consumo no encajan en el tipo del art. 36.16 LOPSC.
- La Administración está obligada a acreditar la psicoactividad de lo incautado mediante análisis técnicos que valoren THC, CBD y CBN, aplicando el Índice de Psicoactividad del Manual ST/NAR/40.
- La falta de análisis completos o las rupturas de cadena de custodia conducen a la nulidad de la sanción.
- La tenencia en espacios privados, como vehículos estacionados, queda fuera del ámbito sancionador del art. 36.16.
- El uso expansivo del precepto para sancionar CBD constituye una vulneración del principio de tipicidad y del de proporcionalidad, contraviniendo la jurisprudencia europea y nacional.
En definitiva, multar por consumo o posesión de CBD constituye un exceso del poder sancionador de la Administración y una práctica contraria a los principios de legalidad y seguridad jurídica.
